Klima-Shortcut #2: Emissionshandel

Der Emissionshandel ist unter allen Instrumenten der Klimapolitik das logisch einfachste und effizienteste:

Nationale Behörden innerhalb der EU-Mitgliedstaaten versteigern Emissionsrechte an einen bestimmten Kreis von Adressaten; im Falle des EU-Emissionshandels sind das in der Hauptsache Betreiber industrieller Anlagen und in der zweiten Stufe ab 2027 (EU-ETS II) auch ›Inverkehrbringer‹, also Händler von fossilen Brennstoffen. Diese Adressaten geben zum einen die Kosten für die erworbenen Zertifikate an ihre Kunden weiter, zum anderen können sie je nach Bedarf Zertifikate an der Börse kaufen oder verkaufen. Infolgedessen bildet sich ein Marktpreis für Emissionsrechte, der sich in den Endverbraucherpreisen, etwa im Benzin-, Heizöl- und Erdgaspreis, aber auch in den Preisen sonstiger industriell hergestellter Konsumgüter abbildet.

Im Vergleich mit Instrumenten der Regulierung oder Investitionsförderung, wie sie etwa das Gebäudeenergiegesetz enthält, hat ein solches Bepreisungssystem den Vorteil, dass die wirtschaftlichen Akteure, also etwa Unternehmen und Verbraucher, nunmehr selbst entscheiden können, ob, wann und wie sich welche konkreten Maßnahmen zur Emissionsminderung für sie lohnen. Diejenigen Maßnahmen, die zu den geringsten Kosten umzusetzen sind, erfolgen zuerst.

Der Staat braucht auf dieser konkreten Ebene einstweilen nicht einzugreifen, zumal er das dazu nötige Detailwissen über die Situation der einzelnen Unternehmen und der einzelnen Verbraucher auch gar nicht hat. Er sorgt nur dafür, dass die (als Cap bezeichnete) Gesamtmenge der für einen bestimmten Zeitraum versteigerten Emissionszertifikate den politisch festgelegten Minderungszielen entspricht. Es entsteht also ein Automatismus der Emissionsminderung, der den einzelnen Wirtschaftssubjekten relativ viel Entscheidungsfreiheit lässt.

Einerseits wird die Verursachung von klimaschädlichen Emissionen auf diese Weise mit zusätzlichen Kosten belastet – das ist Sinn und Zweck der Bepreisung. Andererseits generiert der Staat durch die Versteigerung der Zertifikate in der zweiten Stufe jährliche Einnahmen in zwei- bis dreistelliger Milliardenhöhe. Würden diese Einnahmen in den Bundeshaushalt fließen, so hätte man es einfach mit einer gravierenden Besteuerung zu tun. In der ursprünglichen Logik des Systems liegt es hingegen, die Einnahmen entweder ihrerseits für spezifische Klimaschutz-Investitionen (also etwa Investitions- und Forschungsförderung) zu verwenden oder sie als Pro-Kopf-Klimageld an die Bürger:innen zurückzuzahlen.

Die Idee des Klimageldes mag auf den ersten Blick sogar merkwürdig erscheinen, weil das Geld dann irgendwie im Kreis zu fließen scheint: Was durch die Bepreisung mit der einen Hand genommen wird, wird mit der anderen zurückgegeben. Tatsächlich ist es aber so, dass einkommensstärkere Privathaushalte im Durchschnitt mehr Emissionen verursachen, also auch durch die Bepreisung stärker belastet werden als ärmere Haushalte. Das Pro-Kopf-Klimageld würde also im Durchschnitt eine soziale Umverteilung von oben nach unten bewirken – zusätzlich zu dem Haupteffekt des CO2-Preises, der darin besteht, dass klimaschädliche Konsumgewohnheiten unattraktiver werden.

Dass ich die Grundideen des Emissionshandels und des Klimageldes hier quasi didaktisch dargestellt habe, liegt daran, dass sie in der öffentlichen politischen Diskussion völlig unzureichend präsent sind, obwohl sie zum Kernbereich der EU-Klimapolitik gehören. Für diese Diskrepanz dürfte es politische und gesellschaftliche Gründe geben, die in weiteren Beiträgen erörtert werden sollen.

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